1949年6月，毛澤東在新政協籌備會上指出：“任何外國政府，只要它願意斷絕對於中國反動派的關係，不再勾結或援助中國反動派，並向人民的中國採取真正的而不是虛僞的友好態度，我們就願意同它在平等、互利和互相尊重領土主權的原則的基礎之上，談判建立外交關係的問題。”1953年12月，中國又提出了互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處五項原則。事實上，平等互利是新中國處理對外關係的一貫原則。然而，之所以在新世紀將互利共贏上升到戰略高度，最主要是因爲國際社會對中國快速發展的擔心增大。爲了紓緩國際社會的焦慮，爭取和平有利的國際環境，中國需要對國際社會的擔心做出積極迴應。作爲世界上唯一的超級大國，美國是中國進行積極迴應的主要對象之一。因此，中美關係對中國互利共贏開放戰略的形成與實施產生了重大影響。
一、利益衝突要求中國實施戰略性開放
美國是當今世界的霸權國，利益和影響遍佈全球。中國是世界上人口最多、經濟增長最快的新興大國，利益和影響的範圍正在不斷擴大。隨着中國在國際舞臺上影響的不斷增強，中美兩國的利益交匯面也不斷擴大，從而不可避免地會產生一定的利益衝突。事實上，中國開放戰略實施以後，兩國的利益衝突就已經逐漸顯現，只不過進入21世紀後更加突出。這集中反映在戰略利益與經濟利益兩個層面，要求中國必須從互利共贏的戰略高度加以主動應對。
1.戰略利益衝突
第二次世界大戰結束後，美國成爲世界上力量超強的大國。而中國則是一個領土遼闊、人口衆多、具有大國潛質的社會主義國家。根據權力轉移理論，中美兩國之間存在着固有的結構性矛盾。但是，當時中國貧窮落後，加之蘇聯的存在，這種結構性矛盾並沒有顯現出來。開放戰略實施以後，中國經濟長期持續高速發展，綜合國力顯著增強。1991年，蘇聯突然解體，中國的國際地位大幅提升。中美之間的結構性矛盾也迅速凸顯出來。作爲世界上唯一的超級大國，美國將中國視爲最有可能挑戰其霸權地位的國家，從各方面牽制中國的發展，甚至希望以壓促變，使中國放棄社會主義制度。然而，面對風雲變幻的國際形勢，中國不僅沒有步蘇聯、東歐的後塵，而且經濟繼續高速發展。這更加引起了美國的警惕。
小布什上臺後，美國將中國視爲戰略競爭對手，對中國防範和遏制的一面顯得更加突出。2001年9月，美國國防部公佈的《四年防務評估報告》將中國確定爲美國的威脅。報告指出：儘管美國近期不會面對一個同等的競爭對手，但是存在地區大國發展出足夠能力威脅對美國利益至關重要的地區的穩定的可能性。特別是亞洲正逐漸成爲一個容易出現大規模軍事競爭的地區。一個擁有巨大資源基礎的軍事競爭者可能在這個地區出現。從孟加拉灣到日本海的東亞沿海是一個特別具有挑戰性的區域。
“9·11”事件發生後，面對安全形勢的急劇變化，布什政府的安全觀和世界秩序觀發生了重大的變化。美國決意憑藉其超強的經濟、軍事和制度實力，建立一個自羅馬帝國消亡以來的“新帝國”，追求所謂的“絕對安全”。塞巴斯蒂安·毛雷比指出：對於布什政府來說，新帝國主義的邏輯太有說服力了，以致不能抵制。今天，美國甚至是一個更不情願的帝國主義者。但是，新的帝國時刻已經來臨。根據它的實力，美國註定要扮演領導角色。問題不是美國是否要填補歐洲帝國消失產生的真空，而是它是否認識到這是它正在做的事情。只有華盛頓認識到了這一責任，它的反應才能前後一貫。阿富汗戰爭結束後，美國開始推行“布什主義”，建立美利堅“新帝國”成爲美國追求的首要目標。羅伯特·傑維斯認爲，布什主義有4個組成部分，其他幾個組成部分結合到一塊，最後一個部分就是建立美國的霸權、美國第一或者美利堅帝國。
相對於美國來說，中國經濟真正進入高速增長期是在20世紀90年代。從表6-7可以看出，從1979年到2008年，中國國內生產總值年增長率普遍大大高於美國。但是，在20世紀80年代，中國與美國國內生產總值總量的差距不是縮小了，而是擴大了。中國經濟的真正起飛是在20世紀90年代開始的。從1992年到2008年，中國國內生產總值年增長率出現了兩個持續5年以兩位數增長的高速增長期，中美之間經濟總量的差距迅速縮小。1979年，中國國內生產總值總量是美國的6.94％，1992年下降爲6.72％，2000年則上升到12.27％，2008年進一步上升到30.46％。根據表中的數據，中國經濟總量是以加速度的形式趕超美國的。進入21世紀後，中國的趕超能力進一步增強。從1993年到2000年8年間，中美之間國內生產總值的差距僅縮小了6個百分點，而2001年到2008年8年間則減少了18個百分點。
表6-7 1979—2008年中美國內生產總值總量和增長率對比 資料來源：The World Bank,World Development Indicators 2009.
不僅如此，與西方國家在20世紀80年代末90年代初的預期相反，中國國內政治秩序保持了長期持續穩定。在抗擊特大洪水災害、非典、禽流感、特大地震等自然災害過程中，政府的組織管理和動員能力、國民素質和民族凝聚力等得到了充分的顯現。包括美國在內的發達國家則一度普遍陷入嚴重的世界經濟危機當中。這一切都意味着中國與美國的實力差距已經大大縮小。全球經濟危機發生後，中美經濟差距縮小的速度更快。表6-8顯示出，2012年，中國GDP總量82271億美元，佔美國162446億美元的50.65％。僅4年時間，中美國內生產總值的差距就縮小了20個百分點。
表6-8 2008—2012年中美國內生產總值總量和增長率對比 資料來源：The World Bank.
對於中國經濟實力的迅速增強，美國的心理是矛盾的。一方面，中國經濟的迅速增長拉動了世界經濟的發展，也給美國帶來了巨大的經濟利益。另一方面，中國實力的迅速增長意味着中國對美國霸權的壓力增大，而美國是不容許任何其他國家或者國家集團擁有挑戰其霸權地位的實力的。2002年6月1日，布什在西點軍校的畢業典禮上宣稱：“美國擁有並打算保持超越挑戰的軍事實力，以便使其他地區破壞穩定的軍備競賽毫無意義，將競爭限定在貿易與其他和平方式之內。”因此，美國國內對中國的發展感到擔心。美國國防部2002年的核態勢評估報告指出，由於中國正在發展的戰略目標和正在前進中的核力量和非核力量現代化，中國是一個可能捲入目前和潛在事件的國家。因此，報告將中國列爲美國核打擊的7個對象國之一，指出如果“中國與臺灣發生軍事對抗”，五角大樓將準備使用核武器。很明顯，這份報告是在“9·11”事件之前完成的。當時，美國將中國視爲戰略競爭者，核態勢評估報告提出這樣的看法並不令人驚奇，但它也反映出美國確實對中國的快速發展表示懷疑和擔心。
事實上，即使在“9·11”事件以後美國也沒有放棄對中國發展的懷疑和擔心。2003年7月，國防部發表中國軍事力量年度報告說：“北京增加其常規彈道導彈的精確性和毀壞性，給美國在西太平洋的軍事力量、包括臺灣在內的盟友構成了不斷增長的重大挑戰。”2005年的中國軍力報告又指出：“中國軍事現代化的現行態勢給中國提供了能在亞洲採取一連串軍事行動的實力，對在該地區活動的現代軍事力量構成了可信的潛在威脅。”2006年2月，《四年防務評估報告》宣稱：“在主要新興國家中，中國具有在軍事上與美國競爭的最大潛力”，“外界對中國支撐其軍事現代化的動機、決策以及關鍵能力知之甚少。”報告還重申了2005年中國軍力評估報告的觀點，中國軍事力量建設的步伐和範圍已經使地區軍事平衡處於危險之中。奧巴馬執政後，中美關係保持了良好的發展勢頭，兩國間的互信進一步增加。但是，美國政府仍然沒有放棄對中國的懷疑和擔心。2010年2月，《四年防務評估報告》指出：“關於中國軍事現代化的步伐、範圍以及最終目標，中國只讓外界分享了有限的信息，這引起了大量對於其長期目標合情合理的疑問。”國防部2013年致國會的年度報告認爲：中國不斷增長的軍事能力和戰略決策缺乏透明度，增加了周邊國家對中國意圖的擔心。2014年3月，《四年防務評估報告》在談及亞太地區發展趨勢時指出：“由於這個地區的國家繼續發展它們的軍事和安全能力，危險更大。長期存在的主權爭端和自然資源訴求造成的緊張將引發破壞性競爭甚至爆發衝突，從而逆轉該地正在上升的和平、穩定和繁榮勢頭，特別是中國快速、全面的軍事現代化與中國領導人關於軍事能力和軍事意圖相對缺乏透明度、公開性相伴。”顯然，不管出於什麼考慮，這些判斷都表明美國對中國缺乏足夠的信任，對中國快速發展仍然存在疑慮。
美國還認爲，中國爲了獲取石油等能源資源，與國際社會的努力背道而馳，不斷髮展與那些侵犯人權、治理不善的資源富國的經濟、政治與軍事關係，影響了以美國爲首的國際社會對這些國家施加影響的努力。2006年的中國軍力評估報告宣稱：“更令人擔憂的是中國與這些國家如伊朗、蘇丹、緬甸、津巴布韋、古巴、委內瑞拉的政治、經濟聯繫。這些國家是國際社會影響它們朝着核不擴散、政治改革、維護穩定和（或）尊重人權方向發展的對象。”“中國傳統武器和軍事技術轉讓記錄表明，歐盟和其他第三方賣給中國的武器，可能導致中國公司拓展海外市場的那些政權的處境得到改善，包括那些遭受關注的國家。在記錄中，中國軍事援助的主要接受國伊朗、緬甸、蘇丹和津巴布韋，都是當前歐盟武器禁運的對象。”中國繼續保持或加強與它們的“政治、經濟與軍事關係，削弱了國際社會影響這些國家的努力”。
2.經濟利益衝突
隨着中國對外開放的深化、對外經濟關係的擴大，中美經濟聯繫進一步密切，兩國經濟利益的交匯不斷增多，經濟相互依存關係不斷加深。目前，中國是美國第二大貿易伙伴國、第三大出口市場、第二大進口來源地和第一大國債持有國，美國是中國第一大貿易伙伴國、第一大出口市場和第二大直接投資國。顯然，密切的經濟聯繫既有利於增加國家間的利益契合點，也容易增加國家間的利益衝突點。在中美經濟關係進一步密切的同時，兩國的經濟利益衝突也更加激烈。
第一，貿易不平衡加劇。貿易不平衡本來是一種正常的現象，絕對的貿易平衡是不存在的。但是，如果貿易不平衡太大，就會產生一系列問題。這對於貿易雙方顯然都是不利的，對於貿易大國來說更是如此。中國開放戰略實施以來，隨着雙邊貿易額的逐漸增加，美國對華貿易逆差問題逐漸顯現。中國加入世界貿易組織以後，中國商品的出口環境得到改善，出口額迅速擴大，中美貿易迅速增長，兩國之間的貿易不平衡問題突出起來。根據中方統計數據，2003年，中美貿易突破1000億美元，如果不考慮世界經濟危機時期的情況，此後就基本上是兩年一個臺階，到2013年突破了5000億美元。中美雙邊貿易的迅速發展，引起了美國對華貿易逆差的快速增加。表6-9顯示出，從2001年到2013年，美國對華貿易逆差長期居高不下，除2009年外一直保持增長態勢。不僅如此，雙方在美國對華貿易逆差額方面存在巨大的統計差距。美方統計認爲，2002年，美國對華貿易逆差超過了1000億美元，2005年超過了2000億美元；中方統計表明，美國對華貿易逆差在2005年才超過1000億美元，2011年才超過2000億美元。顯然，無論根據中方還是美方的數據，中美間巨大的貿易不平衡是確實存在的，而且存現快速增長之勢。這就難免增加兩國間的貿易摩擦。
表6-9 2001—2012年中美貿易統計 單位：億美元 資料來源：National Bureau of Statistics of China,United States Census Bureau.
毫無疑問，鉅額貿易逆差是多方面原因造成的。但是，中國價廉物美的商品對美國人確實具有強大的吸引力。這導致中國商品對美出口迅速增加，同時也對美國相關行業產生了一定的衝擊。據美方統計，2004年底取消紡織品配額後，美紡織工業失業人數1個月內增加了1.2萬人，原因就是中國紡織品洪水般涌入美國。中國商品對美出口劇增引起了美國製造業界人士的強烈不滿。據美國製造業協會2003年5月公佈的調查報告《對華貿易對美國製造業的影響》，75％的受訪美國製造業人士認爲美國製造業正面臨巨大危機，64％的受訪者認爲中國發展成爲出口大國是對他們生存的最大威脅。在此背景下，美國對華實施反傾銷、反補貼、反規避、保障措施和特保調查案件增多，貿易摩擦變成一種經常性現象。從1980年到2004年底，美國累計對中國產品發起了110起反傾銷調查、19起保障措施調查（包括5起特定產品保障措施調查和12起紡織品特保措施調查）。這些貿易救濟調查半數發生在中國經濟真正開始快速發展的20世紀90年代，中國加入世界貿易組織後則進一步增多。表6-10顯示出，從2004年到2013年，美國共對中國發起貿易救濟調查約131起，佔同期國際上對中國發起的貿易救濟調查案800起的16.4％，平均每年有13.1起，其中還有些屬於反傾銷、反補貼合併調查的“雙反”案件。中國成爲遭遇反傾銷調查、反補貼調查最多的國家。特別是在中國加入世界貿易組織之初，美國對中國發起的貿易救濟調查非常頻繁，從2004年到2007年，平均每年高達18.3起。
表6-10 2004—2013年全球及美國對中國發起的貿易救濟調查情況 單位：起 資料來源：中華人民共和國商務部進出口公平貿易局。
第二，知識產權糾紛增多。美國是世界上技術最發達的國家，對知識產權的保護特別重視。同時，美國也以保護知識產權爲藉口，打擊其他國家的貿易能力。中國對美開放以後，隨着中美貿易關係的發展，知識產權問題逐漸成爲兩國關係中的一個重要議題。20世紀90年代，兩國圍繞知識產權問題進行了多輪談判，也曾達成了一些重要的共識。但是，美國指責中國對有關協議執行不力，認爲中國對知識產權保護分散，從而給美國造成了重大的經濟損失。進入21世紀以後，在中國入世推動下，中美貿易增長更加迅速，知識產權問題變得更加突出。雖然中國保護知識產權的能力大大增強，保護知識產權的力度顯著加大，但是美國仍然認爲中國做得不夠
，指責中國僞造、盜版等現象嚴重，兩國關於知識產權的爭端不僅沒有緩和反而更加激烈。美國頻繁動用337條款對中國輸美商品實行調查，打擊中國企業的出口潛力，給中國政府施壓。表6-11顯示，進入新世紀以來，美國對中國發起的337調查明顯增多，從2002年到2013年總共發起了159起，平均每年13.3起，遠遠高於2001年以前的13起。
表6-11 2001—2013年美國對華337調查案件數 單位：起 資料來源：中華人民共和國商務部進出口公平貿易局。
第三，人民幣匯率爭論激烈。在20世紀90年代中期，中國開始實行人民幣與美元匯率掛鉤的貨幣制度。然而，隨着美國對華貿易逆差不斷增加，隨着中國外匯儲備不斷增多，自2002年以來，人民幣匯率問題逐漸成爲中美經濟關係的核心議題。在美國內部各相關利益集團的推動下，以國會爲主角，美國不斷指責中國操縱人民幣匯率，認爲人民幣匯率被低估導致了美國對華貿易逆差，要求人民幣升值。從2003年到2007年，美國國會兩院提出了數十項提案和議案，要求中國政府大幅度升值人民幣，否則將對中國進行制裁和懲罰。在利益集團和國會的推動下，美國政府也直接加入了人民幣匯率的博弈。2003年9月2日，美國財政部長斯諾訪華，被有些媒體稱爲“匯率之旅”，人民幣匯率問題成爲重要議題。此後，美國政府多次要求人民幣升值，國會也多次舉行有關人民幣匯率問題的聽證會，提出提案和議案，甚至要求將中國列入“匯率操縱國”，以對中國施加壓力。
在內外環境的雙重作用下，2005年7月，中國放棄人民幣與美元掛鉤的單一貨幣政策，改革人民幣匯率形成機制，開始實行一籃子貨幣政策，人民幣對美元名義匯率有所升高。目前，人民幣對美元匯率累計已升值了37％。但是，這對美國緩解貿易逆差並沒有產生什麼影響，美國對華貿易逆差繼續增多。事實上，人民幣匯率與美國對華貿易逆差增多沒有必然的聯繫。人民幣匯率問題已經不僅僅是一個經濟問題，在一定程度上已經變成了一個政治問題，成了美國內部有些人搞貿易保護主義、延緩中國經濟貿易發展的工具。世界經濟危機發生後，美國有求中國的一面增強，對人民幣匯率問題的指責一度有所減弱但並沒有停息，美國認爲人民幣升值不夠。
美國雖然至今沒有將中國列入“匯率操縱國”，但是對人民幣升值施壓的步伐沒有停止。2010年3月，美國總統奧巴馬在進出口銀行年會上發表講話，再次要求中國改革匯率形成機制。他說：“像我以前說的，中國實行更加朝向市場的匯率，對於全球恢復平衡的努力將發揮必不可少的作用。”2012年1月，在世界貿易組織匯率問題論壇召開前夕，美國國會參議院財政委員會主席馬克斯·鮑庫和衆議院籌款委員會主席戴夫·坎普又致信財政部長蓋特納和美國貿易代表讓·柯克，敦促奧巴馬政府利用匯率問題論壇對中國施壓，藉助多邊壓力迫使人民幣升值。2014年2月底到3月，人民幣對美元境內即期匯率下跌2.5％。這本來是市場作用的結果，卻引起了美國財政部極大關注。美國認爲，就速度和規模來說，這次貶值是前所未有的，是中國人民銀行繼續調低參考匯率、干預現匯市場削弱了人民幣，呼籲中國定期公佈對外匯市場干預情況，提高貨幣政策框架可信度，增強匯率和金融市場透明度。在此背景下，5月13日，財政部長雅各布·盧訪華，人民幣匯率問題再度成爲重要議題。
第四，能源資源競爭加劇。中美兩國都是能源資源消費大國。以戰略資源石油爲例，根據BP公司發佈的世界能源統計年鑑，2002年，中美兩國每天消費原油25023千桶，佔世界日石油消費量78470千桶的31.9％。2005年，美國石油消費量達到最高點，中美兩國每天消費27746千桶，佔世界日石油消費量的32.9％。此後，美國石油消費量開始下降，但中國石油消費量持續上升。2012年，美國日石油消費下降到18555千桶，但中國上升到了10221千桶，兩國合計佔世界石油消費量的32.1％。2003年中國成爲世界第二大石油消費國、第三大石油進口國，40％多的石油依靠進口。據預測，2025年可能增加到80％，每天進口950萬到1500萬桶。事實上，由於能源資源的不可再生性，中美兩國在能源資源市場上存在一定的博弈關係，中國石油進口的增加意味着美國石油公司進口的石油將會減少。因此，中美兩國對世界能源資源市場的高度依賴性，就難免導致兩國能源資源競爭加劇。
中美在戰略與經濟等層面存在的利益衝突，是妨礙兩國關係健康、穩定發展的主要因素。如果兩國應對不善，中美關係就有可能陷入“大國興衰”的歷史邏輯。鷸蚌相爭，漁翁得利。這種局面無疑對中美雙方都是不利的。對於中國來說，開放戰略實施以後，雖然中國與美國的實力差距不斷縮小，但是美國仍然是世界上唯一的超級大國，綜合國力遠遠強於中國，仍然可以對中國的和平發展產生致命性的破壞作用。同時，雖然中國對美國的需求大大減少，但是由於臺灣問題、西藏問題以及“東突”恐怖組織等問題還將長期存在，中國在根本國家利益的維護方面仍然需要美國的合作和支持。此外，作爲一個追求和平發展的負責任大國，作爲既有國際體系的主要受益者之一，中國在維護既有國際秩序的穩定方面與美國具有重大的共同利益，與美國合作是實現中國和平發展戰略的最優選擇。相反，如果不能妥善解決中美之間的這些利益衝突，就難以有穩定的中美關係，就難以維持實施開放戰略所需的良好國際環境，更不用說美國在攸關中國根本利益的問題上進行合作。
不僅如此，解決中美經濟利益衝突的有些重要措施，如完善市場經濟體系、發展開放型經濟等，與中國的發展目標是一致的。問題不在於解決不解決，而在於怎樣解決、何時解決，以便找到利益的最佳匯合點，使彼此受益更大、損失更小。但是，鑑於中美關係的複雜性，這個最佳匯合點顯然是相對的、動態的。因此，中國在解決中美利益衝突方面採取了積極的態度，主動實施互利共贏的開放戰略，在利益不發生大沖突的前提下積極照顧美國的合理利益關切。早在2003年，溫家寶就提出了中美公平貿易和經濟合作的五條原則。①互利共贏。從大處着眼，既要考慮自己利益，又要考慮對方利益。②把發展放在首位。通過擴大經貿合作來化解分歧。③發揮雙邊經貿協調機制作用。及時溝通和磋商，避免矛盾激化。④平等協商。求大同存小異，不動輒設限和制裁。⑤不把經貿問題政治化。顯然，這是妥善處理中美經貿摩擦的基本原則，不僅有利於實現中美兩國的利益，也有利於維護其他國家的利益，既符合中美關係發展的現實，也符合和平、發展、合作、共贏的時代潮流。誠如溫家寶所言，“這五條原則的核心和精髓是六個字：發展，平等，互利。發展是動力，平等是前提，互利是目的。我想，這完全符合我們兩國之間發展建設性合作關係的要求。”
二、定位積極推動中國實施戰略性開放
國家關係的戰略定位是對國家關係性質的基本認知和總體判斷，是發展國家關係的基礎，對國家間關係的發展具有直接影響。毛澤東指出：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？這個問題是革命的首要問題。”蘇聯解體後，美國對華政策長期不能適應變化了的實際，對中國及中美關係的戰略定位遲遲沒有解決。這在一定程度上影響了中美關係穩定、健康發展。但是，“9·11”事件發生以後，這種狀況得以改變，美國對華戰略定位的幾次調整都比較積極。這在一定程度上促進了中國積極參與處理國際事務，推動了中國互利共贏開放戰略的確立與發展。
1.美國對華定位的積極調整
“9·11”事件不僅加快了美國政府對華戰略定位調整的步伐，而且確定了美國政府對華戰略定位調整的基本方向。事件發生後，布什政府對中國的認知朝着積極的方向迅速發展。從“建設性合作關係”到“負責任的利益攸關方”，再到奧巴馬政府時期的“應對共同挑戰的夥伴關係”，美國政府的對華戰略定位比較穩定。
第一，建設性合作關係。“9·11”事件爲布什政府進行積極的對華戰略定位提供了契機。2001年9月11日，恐怖主義分子劫持幾架民航客機撞擊美國紐約世界貿易中心和華盛頓五角大樓。這是自珍珠港事件以來美國本土遭到外部力量的首次襲擊，在美國國內以及世界上引起了巨大震動。美國內部迅速改變了對國家安全威脅的傳統認知，認爲威脅美國安全的既不是中國也不是俄羅斯，而是國際恐怖主義組織。爲了爭取中國合作打擊國際恐怖主義勢力，美國加快了對華戰略定位調整的步伐。
2001年10月，亞太經合組織領導人非正式會晤在上海舉行，布什在國內形勢非常緊張的情況下趕往上海赴會。這表明布什政府的對華認知朝積極方向發展。在前往上海前夕，布什接受亞洲編輯圓桌採訪時聲稱：我希望和江澤民進行坦率的對話。我將告訴他，良好的中美關係對於中國和美國來說有多麼重要。布什還表示，他支持一個“一箇中國”政策，期望和平地消除分歧。他相信中美將建立一種非常具有建設性的關係。“建設性關係”開始成爲美國對華戰略定位的新表述。19日，布什在與江澤民進行會晤後對“建設性關係”進一步進行了充實和完善，加上了兩個定語：坦誠和合作。在與江澤民共同舉行的記者招待會上，布什聲稱：中國是一個大國，美國需要與中國發展建設性關係。我們尋求建立一種坦誠的、建設性的和合作的關係。
布什政府對華戰略定位走向積極是由多方面因素決定的，國際恐怖主義襲擊事件只是重要原因之一。事實上，在恐怖主義襲擊事件發生以前，美國調整對華戰略定位的進程已經開始了。但是，“9·11”事件對美國調整對華戰略定位起了推動作用。一方面，國際恐怖主義已經對美國構成了現實威脅，美國已經處於與國際恐怖主義的不對稱戰爭之中，而中國對美國的威脅只不過是美國臆想的產物，缺乏事實的論證。另一方面，爲了迅速贏得打擊阿富汗塔利班和基地組織的不對稱戰爭，美國需要中國的大力支持與合作。國際恐怖主義襲擊發生後，2001年9月12日，布什立即跟各大國領導人通電話，尋求建立打擊恐怖主義的國際聯盟。正如白宮發言人阿里·弗萊舍在記者招待會上說的，布什與江澤民的通話持續了將近十分鐘，雙方同意共同合作打擊恐怖主義。這是總統尋求世界聯合打擊恐怖主義的聯盟的另一個跡象。同時，恐怖襲擊也驚醒了美國：即使打擊塔利班政權和基地組織的戰爭結束了，非傳統安全因素仍然是美國安全的重大威脅，在防止大規模殺傷性武器與極端勢力結合的問題上，美國離不開中國的支持與合作。因此，將中國視爲美國的戰略競爭對手甚至敵人，既不符合美國的當前利益也不符合美國的長遠利益。
第二，負責任的利益攸關方。隨着“反恐”戰爭逐漸結束，2005年，美國內部展開了一場激烈的對華政策辯論，“中國威脅論”再次擡頭。在政府內部，對中國的消極看法也在上升，對華戰略定位又開始出現變化。5月31日，布什在記者招待會上說：與中國的關係是非常複雜的關係。中國是一個新興國家，正在消耗越來越多的自然資源、創造就業機會和出口大量貨物。7月19日，在和澳大利亞總理約翰·霍華德舉行聯合記者招待會時，他又說：中美關係雖然是良好的關係，但也是很複雜的關係。澳大利亞可以與美國一道對中國施加壓力，加強中國接受某些普世價值觀、少數民族權利價值觀、言論自由價值觀、宗教信仰自由價值觀和我們共同具有的價值觀的需要，同時可以向中國人提供一個明智的信息，要中國對阻止鄰國發展核武器發揮積極作用。顯然，這種認識反映了布什政府的矛盾心理，表明美國對中國未來發展的不確定性還存有很大的懷疑和擔心。正如美國副國務卿佐利克在紐約美中關係全國委員會的演講中所說的，“關於中國怎樣使用他的力量的不確定性，導致美國還有其他國家對中國兩面下注的關係。雖然許多國家期望中國和平崛起，但沒有哪個國家願意拿自己的前途對此做賭注”。
然而，隨着中國經濟實力的增強、中美相互依賴的加深，美國已經難以像20世紀那樣對待中國了。因此，美國對中國採取了“接納+防範”的政策。一方面，承認中國的大國地位，將中國納入美國主導的國際體系，促使中國遵守通行的國際規則並承擔相應的國際責任；另一方面，又加強與日本等盟國的合作，從軍事和戰略上防範中國，預防中國對美國主導的國際秩序的顛覆性變革。事實上，接納和防範的目的是一致的，都是爲了避免中國發展起來後挑戰美國的霸權。
正是在這樣的認知背景下，2005年9月21日，美國副國務卿佐利克在美中關係全國委員會發表演說時提出了美國對華定位的新說法：利益攸關方。他認爲，中美雙方互有合作的需要。中國需要一個有利的國際環境，期望受到尊重，希望自己的觀點和利益得到認可。但是，中國不像蘇聯那樣尋求擴展激進的反美的意識形態，不想和美國衝突。沒有中國的更大合作，美國就難以支撐一個開放的國際經濟體系。作爲一個利益攸關者，中國應該承擔國際經濟問題的責任。美國需要向中國打開國際體系的大門，促使中國成爲國際體系中負責任的利益攸關方。通觀佐利克的演講，我們可以看出，利益攸關方與坦率的、建設性的、複雜的、合作的關係的調子基本上是一致的。承認並接納中國的大國地位，既可以使中國承擔更多的國際義務，減輕美國的國際責任和義務，又可以規範中國的行爲，避免對美國霸權的挑戰。因此，其本質仍然是防範中國對美國霸權的挑戰。
第三，應對共同挑戰的夥伴關係。奧巴馬上臺後，對華政策與“9·11”事件後布什政府的對華政策沒有發生大的變化，表現出了較大的延續性。但是，面對國際金融危機的蔓延和全球性問題的凸顯，奧巴馬政府對華戰略定位顯得更加積極，對華政策顯得更加穩健和成熟。事實上，面對中國綜合國力持續增強、美國國力顯著下降的現實，奧巴馬政府上臺伊始就對中國在國際事務中發揮的作用非常重視，繼續發展與中國的建設性合作關係成爲奧巴馬對華決策圈的共識。2009年1月13日，希拉里·克林頓在參議院對外關係委員會舉行的任命其爲國務卿的聽證會上說：“在這個變化着的全球版圖上，中國是一個至關重要的角色。我們要與中國建立積極的合作關係，深化和加強在一些問題上的聯繫，坦率地解決長期存在的分歧。但是，這不是一種單方面的努力，我們要做的事情很多有待於中國對其國內外的將來所做出的選擇。”顯然，美國已經認識到中國的發展和戰略選擇已經不是美國所能夠控制的事情，中美之間的互動與合作成爲世界繁榮與發展的關鍵。正如奧巴馬所言，“美中關係將塑造21世紀”。
美
國是世界上最發達的大國，國家利益遍佈全球。中國是世界上經濟發展最快的大國，國家利益的範圍正在向全球拓展。兩國的國家利益相互交織，共同點在不斷增多。隨着中國綜合國力的進一步增強，中美關係已經遠遠超出了雙邊範疇，不是一般意義上的雙邊關係。雖然中國領導人早就注意到了這一點，但是美國對於與中國的全球合作並不積極，直到全球金融危機發生以後。2009年4月1日，中美兩國元首在倫敦金融峰會前夕會晤，一致同意“共同建設21世紀積極合作全面的中美關係”。7月27日，中美首輪戰略經濟對話開幕。奧巴馬在開幕致辭中說，中美間的戰略經濟對話“是推進我們兩國之間積極的、建設性的和全面的關係的必要步驟”。11月16日，奧巴馬在上海重申了這一提法。可以說，這是奧巴馬政府對中美關係的一個基本認知。17日，奧巴馬與胡錦濤會晤，再次確定了中美關係的基本戰略定位。《中美聯合聲明》宣稱：“雙方重申致力於建設二十一世紀積極、合作、全面的中美關係，並將採取切實行動，穩步建立應對共同挑戰的夥伴關係。”中美關係這種戰略定位實現了布什政府與奧巴馬政府對華關係的平穩過渡，從而使中美關係進一步穩定下來。
第四，中美新型大國關係。布什政府與奧巴馬政府對華戰略定位的平穩過渡並不意味着美國內部對華戰略定位的最終解決。事實上，美國對華戰略定位是隨着國際形勢和兩國關係的變化而變化的，是動態的而非一成不變的。可以說，應對共同挑戰的夥伴關係主要是國際金融危機的產物。隨着國際金融危機逐漸過去，隨着中美結構性競爭加強，雙方都在積極探討新時期中美關係的戰略定位。
2010年5月，國務委員戴秉國在中美第二輪戰略與經濟對話上提出“開創全球化時代不同社會制度、文化傳統和發展階段的國家相互尊重，和諧相處、合作共贏的新型大國關係”。2011年1月，胡錦濤訪美，舉行了奧巴馬上任以來與胡錦濤的第8次會晤，就中美關係的戰略定位達成了新共識。在兩國元首聯合新聞發佈會上，奧巴馬說：“積極的、建設性的、合作的中美關係有利於美國，也有利於中國。”胡錦濤說：“我們都同意推進積極、合作、全面的中美關係，並致力於建立相互尊重、互利共贏的合作伙伴關係，以更好地造福於兩國及世界人民。”爲了落實兩國元首的新共識，2012年2月，習近平訪美倡議建立中美新型大國關係。他在出席美國友好團體歡迎午宴時發表演講指出，中美關係站在新的歷史起點上，應該努力把兩國合作伙伴關係塑造成21世紀的新型大國關係。不久，在第四輪中美戰略與經濟對話上，胡錦濤在致辭中指出：“無論國際風雲如何變幻，無論中美兩國國內情況如何發展，雙方都應該堅定推進合作伙伴關係建設，努力發展讓兩國人民放心、讓各國人民安心的新型大國關係。”2012年11月，新型大國關係被寫入十八大報告，成爲中國外交戰略的重要內容，成爲中國對中美關係戰略定位的新共識。
對於中國倡導中美新型大國關係，美方進行了積極迴應。2012年三四月間，國務卿希拉里先後在美國和平研究所和海軍學院發表演說，對中美關係進行了比較客觀的分析，認爲兩國不應陷入不健康競爭，而應在競爭與合作中實現互利雙贏。“2012年的中美關係是完全不同的，是史無前例的”，“我們正在共同建立一種模式，使我們在合作與競爭中達到穩定的、彼此可以接受的平衡”。“今天的中國不是蘇聯”，“只要我們都採取有利於地區和全球利益的方式發展，繁榮的中國有利於美國，繁榮的美國也有益於中國”。針對中美關係中錯綜複雜的問題，希拉里在第四輪戰略與經濟對話會上表示致力於建立中美合作伙伴關係。她說：“我們也知道建設一個合作、堅韌和互利共贏的中美關係不容易”，但“美國仍致力於建設一個互利共贏、互相尊重的合作伙伴關係”。然而，中美因素不是孤立存在的，美國國內政治因素對中美關係的戰略定位具有重大影響，對華政策在很大程度上成了美國國內政治鬥爭的工具，隨着美國國內政治鬥爭的變化而發生微妙變化。2012年是美國大選年，中美關係再次成爲辯論的重要議題。2012年10月，奧巴馬在總統選舉辯論中宣稱：中國既是一個對手也是一個潛在夥伴。從字面上看，這多少有點消極意味。對手是現實的，夥伴是潛在的。但是，它沒有影響中美關係戰略定位的積極走向。
差不多與奧巴馬競選連任同時，中國領導層也實現了新老交替。中美新一屆領導如何規劃和處理兩國關係成爲國際社會關注的焦點。2013年6月，習近平應邀與奧巴馬在美國加利福尼亞州安納伯格莊園會晤。通過長時間非正式而坦率晤談，兩國元首就中美關係定位達成了新共識：建立中美新型大國關係。正如美國總統國家安全顧問多尼侖在會晤後的新聞發佈會上所言，“奧巴馬總統和習主席面臨的挑戰是，將在這裡描繪我們關係新航向的願望變爲現實，建立習主席和奧巴馬總統所言的新型大國關係”。中美新型大國關係的戰略定位，是中國積極推動的產物，是兩國尋求擺脫新興大國與守成大國必然走向衝突和對抗的歷史邏輯、造福兩國及世界其他各國人民的結果，爲兩國關係健康穩定發展指明瞭方向、奠定了基礎。
2.中國積極迴應美國調整對華定位
開放戰略使中國的經濟獲得了長期高速發展，極大地增強了中國的綜合國力。因此，中國對於既有的國際體系基本上是滿意的，中國不會主動地去挑戰美國主導的國際體系。正如金燦榮教授指出的，“在不斷變動的權力結構中，中國的政策是相對穩定的，對現有的國際秩序持滿意態度。因此，中美關係的關鍵還是取決於美國如何應對。如果美國能夠真正接納一個崛起的中國，中美關係將保持合作和穩定，反之，中國‘威脅’則有可能成爲‘自我證實的預言’”。但是，中國對國際社會也是有一定期望的。中國希望自己獲得國際社會的尊重，希望獲得參與國際事務的機會，希望參與國際遊戲規則的制定，以便更好地維護自己的國家利益。
然而，小布什上臺之初，將中國定位爲戰略競爭對手。美國擔心中國強大後會要求改變美國主導的國際規則，將中國的強大視爲對美國的威脅，中美之間合作的餘地大大減少。“9·11”事件之後，美國改變了對中國的戰略定位，歡迎中國的強大、和平與繁榮。2002年9月的《美國國家安全戰略》指出：“美國與中國的關係是我們促進穩定、和平與繁榮的亞太地區戰略的重要組成部分。我們歡迎一個強大、和平與繁榮的中國的出現。”但是，美國此時仍然主要是希望中國遵守既有的國際規則，根據國際規則改變中國自身的行爲和制度，並在地區問題上與美國合作。報告宣稱：“美國尋求與變化中的中國發展建設性關係，我們已經在兩國利益一致的問題上，包括當前的反恐戰爭與促進朝鮮半島穩定，進行了良好的合作”，“市場規則的力量和世界貿易組織對透明度和責任程度的要求，將促進中國的開放與法治，以幫助建立對商業和公民的基本保護”，“我們期望中國信守不擴散承諾”。
2005年，美國再次調整對華戰略定位，準備接納並要求中國與美國一起維護和重構國際體系。副國務卿佐利克聲稱：“我們現在需要鼓勵中國成爲國際制度中負責任的利益攸關者。作爲負責任的利益攸關者，中國不僅僅是一個成員，它應該和我們一起工作，維持已經使之獲得成功的國際制度。”2006年的中國軍力報告也指出：“美國歡迎一個和平、繁榮的中國崛起。美國的政策是，鼓勵中國作爲一個負責任的利益攸關者參與全球體系，並對中國從中獲得了巨大利益的全球體系的健康和成功承擔更大的責任。”奧巴馬政府上臺後，面對席捲全球的金融危機，中國的重要性進一步顯現出來，美國承認並接納中國參與並制定國際規則的積極性更高，在美國國內甚至出現了“兩國集團”、“中美國”的新提法。這雖然未免有點過於理想主義的色彩，但是也從另一個角度反映出美國對中國的認可度大大提高，反映出中國和美國地位更加平等。事實上，與布什政府在對華戰略定位上一直處於主動不同，在奧巴馬政府的對華戰略定位中，中國至少與美國發揮了同等的作用。
美國接納和鼓勵中國參與國際事務，是爲了讓中國分擔國際責任，減輕美國的國際壓力和負擔。但是，參與國際事務不僅是中國爭取和平有利的國際環境、延長戰略機遇期的需要，而且是中華民族偉大復興的題中之義。事實上，美國政府改變對中國崛起的態度，不僅是因爲中國的迅速發展，而且是因爲布什政府的政策失誤導致美國綜合國力相對下降，也是因爲國際金融危機帶來的巨大沖擊。因此，美國政府接納和鼓勵中國參與國際事務既是一個挑戰，更是一個機遇。爲了維護國家的根本利益，促進中美關係穩定健康發展，中國對此做出了積極的迴應。
2005年7月，中國主動啓動人民幣匯率改革。10月，十六屆五中全會正式提出了互利共贏的開放戰略。12月，國務院新聞辦公室發表《中國的和平發展道路》白皮書，在全面闡述中國的和平發展道路的基礎上對互利共贏的開放戰略進行了具體闡述，強調以自身發展促進世界的和平與發展。白皮書指出：“中國堅持實行互利共贏的對外開放戰略，把既符合本國利益、又能促進共同發展，作爲處理與各國經貿關係的基本原則，堅持在平等、互利、互惠的基礎上同世界各國發展經貿關係，不斷爲全球貿易持續增長作出貢獻。”2007年10月，十七大又從構建和諧世界的高度對互利共贏的開放戰略進行了論述，將互利共贏的開放戰略寫進了大會報告，莊嚴宣告：中國將始終不渝奉行互利共贏的開放戰略。以自己的發展促進地區和世界共同發展，在實現本國發展的同時兼顧對方特別是發展中國家的正當關切。按照通行的國際經貿規則，擴大市場準入，依法保護合作者權益。支持國際社會幫助發展中國家增強自主發展能力、改善民生，縮小南北差距。支持完善國際貿易和金融體制，推進貿易和投資自由化便利化，通過磋商協作妥善處理經貿摩擦。
國際金融危機發生後，中國充分發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢，採取積極有效的宏觀經濟舉措，通過財政和貨幣手段，加強基礎設施建設，確保國內經濟增長，以此拉動世界經濟增長和復甦。同時，積極參與相關國際會議，共商應對危機之策。2008年7月，胡錦濤在日本出席八國集團與發展中國家領導人對話會，提議站在全球和戰略高度、着眼長遠，從體制機制等基礎問題入手，建設可持續發展的世界經濟體系、包容有序的國際金融體系、公正合理的國際貿易體系和公平有效的全球發展體系，促進世界經濟均衡、協調、可持續發展。在華盛頓金融峰會上，胡錦濤又提出了4項重點改革措施、減少危機對發展中國家特別是最不發達國家損害的3點建議，承諾繼續本着負責任的態度參與維護國際金融穩定、促進世界經濟發展的國際合作。2009年4月，胡錦濤在倫敦金融峰會上再次表示：“面對國際金融危機衝擊，我們將繼續堅持對外開放的基本國策，始終不渝奉行互利共贏的開放戰略。”
2010年是深圳經濟特區成立30週年。面對改革開放以來國內外環境的新變化新特點，在充分肯定開放成就的同時，中國更加強調提升開放型經濟水平，促進互利共贏。胡錦濤指出：要全面提升開放型經濟水平，把“引進來”和“走出去”更好結合起來，擴大開放領域，提高開放質量，創新外貿增長方式、優化進出口結構，創新利用外資方式、優化利用外資結構，創新對外投資和合作方式、加大實施“走出去”戰略力度，形成經濟全球化條件下參與國際經濟合作和競爭新優勢。爲了營造和平穩定的國際環境、維護和爭取和平發展的重要戰略機遇期，結合後金融危機時代國際社會對中國的新期望，根據“十二五”時期發展的主題、主線和目標任務，十七屆五中全會對“十二五”時期實施互利共贏的開放戰略進行了總體部署，明確了提高對外開放水平的4項重點任務。全會指出：“必須實行更加積極主動的開放戰略，不斷拓展新的開放領域和空間，擴大和深化同各方利益的匯合點，完善更加適應發展開放型經濟要求的體制機制，有效防範風險，以開放促發展、促改革、促創新。”
2011年是中國加入世界貿易組織10週年。入世10年，中國已經成爲世界第二大經濟體、第一大出口國、第二大進口國。與中國經濟快速發展相比，以美國爲首的發達國家在國際金融危機打擊下，經濟發展繼續萎靡不振。國際社會對中國的預期正在發生微妙變化。“從某種意義上講，中國的低調已經再也無法消解外部世界對‘中國崛起’的認知，世界越來越期待中國在各種國際事務上發出自己的聲音，這必然帶來各國依據自身國家利益在對華關係上或積極或消極的預期。就目前的趨勢上看，美國對華的防範意識上升已經凸顯，‘兩面下注’政策當中‘遏制’的一面逐漸加強。”面對這種情況，爲了紓緩國際社會的焦慮，繼2005年發表《中國的和平發展道路》白皮書以後，9月6日，國務院新聞辦公室又發表《中國的和平發展》白皮書，充分釋放中國和平發展的誠意和善意。針對長期困擾中美關係的貿易不平衡問題，中國堅持推動雙邊貿易平衡發展，積極推動問題妥善解決。胡錦濤指出：“我們將加強同主要順差來源國的經濟合作，通過共同努力逐步解決貿易不平衡問題。我們也希望有關國家儘快承認中國完全市場經濟地位，放鬆高新技術產品對中國出口管制，方便中國企業前往投資，爲雙邊貿易平衡發展創造條件。”
爲此，中國不斷完善市場環境、法律環境和經營環境，放寬市場準入，爲外資提供更加廣闊的舞臺；堅持出口和進口並重的外貿政策，推動對外貿易平衡發展；大力實施“走出去”戰略，鼓勵有條件的企業到國外投資經營；完善援外機制，增加對發展中國家援助，增強發展中國家自主發展能力；積極參與全球經濟治理和區域經濟合作，促進世界經濟均衡、普惠發展。在此基礎上，2012年11月，十八大再次莊嚴宣告中國始終不渝堅持互利共贏的開放戰略，並結合金融危機後世界經濟發展的新變化新特點對互利共贏的開放戰略進行了新闡述。
2013年1月28日，習近平主持十八屆中共中央政治局第三次集體學習，專門研究堅定不移走和平發展道路問題。這是時隔9年後中央政治局集體學習再次涉及外交議題。習近平強調堅定不移走和平發展道路、始終不渝堅持互利共贏的開放戰略，指出：“我們要樹立世界眼光，更好把國內發展與對外開放統一起來，把中國發展與世界發展聯繫起來，把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，不斷擴大同各國的互利合作，以更加積極的姿態參與國際事務，共同應對全球性挑戰，努力爲全球發展作出貢獻。”和平發展、互利共贏是中國開放戰略的基本價值取向，可以說也是新一屆中央領導集體對美國客觀定位中美關係的積極迴應。
（本章完）